Aquesta article coescrit amb Elena Idoate està inclòs en Hay pobres porque hay muy, muy ricos, Informes de economía nº4. Seminari d’economia crítica Taifa (2007).
PDF (format Informe): La precariedad del bienestar (J. Junyent i E. Idoate)
PDF (format article): La precariedad del bienestar (J. Junyent i E. Idoate)

Introducción: el papel de la protección social

Además de los salarios, que constituyen la principal fuente de ingresos del conjunto de la clase obrera, contamos con una estructura de protección social implementada a través del Estado que permite asegurar un cierto nivel de bienestar. Es lo que llamamos el Estado del bienestar. Éste es el resultado de las luchas sociales para establecer medidas de protección ante situaciones en las que los trabajadores sufren un empeoramiento de sus condiciones de vida. Además, se establecen ciertos vínculos solidarios para mejorar el reparto de la riqueza y promover la igualdad puesto que las relaciones laborales no aseguran un bienestar suficiente para todo el mundo y de manera justa. Cuando hablamos de protección social nos referirnos a aquellas intervenciones públicas para aliviar las situaciones de enfermedad, invalidez, vejez, supervivencia (viudedad y orfandad), ayuda familiar, paro, vivienda y exclusión social. Aunque todas estas partidas se agrupan bajo el epígrafe de gasto social la financiación de dicho gasto corresponde a sistemas distintos: las pensiones y el subsidio de desempleo se financian con contribuciones de los trabajadores mientras que las restantes partidas (incluyendo la sanidad) se financian mediante impuestos.

En esta etapa actual de globalización económica y debido a la constante degradación de las condiciones laborales y salariales hay una creciente necesidad de protección social. Sin embargo, desde el terreno político no solamente se ignora este hecho, sino que además el pensamiento neoliberal dominante está centrando todos sus esfuerzos en desmantelar los derechos sociales. La partida la gana el capital: privatizaciones (encubiertas o a cara descubierta) que generan suculentos beneficios a las empresas privadas del negocio de la salud, la educación y las pensiones, entre otros; y reforzamiento del empleo como única forma de integración social y de obtención de medios de subsistencia, haciendo más dependientes a los trabajadores de los empleos, por precarios que estos sean.

En este apartado presentaremos brevemente la evolución de la protección social en España, para conocer qué está ocurriendo en aquellas fuentes que, además del salario, procuran ciertos niveles de ingresos y bienestar a los ciudadanos. No podemos ser muy optimistas con el Estado del bienestar, porque somos conscientes que las reglas del juego del capitalismo no permiten grandes concesiones a la clase obrera, y tampoco éste sustituye nuestras aspiraciones de una sociedad más justa. Además, la protección social para una gran parte de los ciudadanos a nivel mundial es inexistente o muy escasa. Pero todo ello no nos impide denunciar el empeoramiento de las condiciones de vida que suponen, como veremos a continuación, las reformas del Estado del bienestar en este país.

Es bien sabido que en España el Estado del bienestar se desarrolló de forma tardía a consecuencia de la dictadura franquistaAunque el mayor crecimiento del gasto social tuvo lugar en el período 1967-1981, pasando del 9,18% al 22,04% del PIB incluyendo educación, no consideramos que entonces la protección social en España constituyera lo que entendemos como Estado del bienestar.. A raíz de la transición a la democracia, y con clara intención legitimadora, empezó a producirse un mayor desarrollo del mismo con la intención de ir convergiendo progresivamente con los demás países europeos. Desde entonces podemos distinguir dos etapas claramente diferenciadas. En la primera, que iría de 1975 a 1992, el gasto público en protección social aumentó de forma importante y se consiguió reducir una parte del déficit social respecto el resto de países europeos. Sin embargo, la universalización de los servicios sociales públicos, especialmente de la educación y la sanidad, impulsada en este período no contó con las suficientes medidas financieras lo cual, junto con los problemas de organización administrativa, conllevó una baja calidad de los servicios. A partir de 1993 y hasta hoy en día, el gasto público en protección social ha sufrido un descenso continuado, estancándose a partir del año 2000 alrededor del 20% del PIB. El gasto social por habitante medido en Unidades de Poder Adquisitivo en España muestra un diferencial creciente respecto la UE 15: mientras que en 1993 la media española se situaba entorno al 66% de la media de la UE 15, en el 2004 se situaba tan sólo al 62%. .Observamos así pues que en los noventa se destruyó todo el avance conseguido en la década de los ochenta. A pesar del crecimiento económico experimentado en las dos últimas décadas, no hemos avanzado en nuestra intención de convergir con el resto de países europeos.

Las áreas de la protección social en españa

El gasto socialLos datos estadísticos se han obtenido de la metodologia SEEPROS aplicada por la UE. Esta hace referencia al concepto de gasto social que, a parte del gasto público, incluye el gasto social de instituciones privadas como organizaciones sin ánimo de lucro, empleadores y las cajas de ahorro. Excluye los gastos en educación. en España está constituido principalmente por dos áreas que concentran la mayor parte del gasto social: las pensiones y la sanidad. Se estima que en 2004 la Vejez y la Enfermedad concentraron el 40,7% y el 30,5% del total del gasto en prestaciones sociales. La evolución de estas partidas determina, pues, la evolución del gasto social total. Es imposible en este texto realizar un análisis en profundidad de la evolución de las áreas de la protección social, pero cabe señalar que la reforma experimentadas en los últimos años en el ámbito de las pensiones (Pactos de Toledo) y la política sanitaria, los gastos de mayor magnitud, persiguen claramente una contención del gasto público, a pesar de que la pobreza entre los pensionistas es alarmante y de que la necesidad de atención sanitaria es cada vez mayor debido al crecimiento demográfico.

El gasto en prestaciones por desempleo ha disminuido considerablemente, ya que se partía de un período de elevado paro y, a partir del 1993, el desempleo ha disminuido aunque siendo reemplazado por altas tasas de temporalidad y precariedad en el mercado laboral. Debemos destacar por tanto que el elevado volumen de las prestaciones por desempleo no era a causa de la generosidad de las prestaciones sino cómo consecuencia del elevado paro registrado durante esos años. Con respecto a esta área, las orientaciones políticas son también importantes, y se comentan al final de este apartado.

El resto de funciones (invalidez, supervivencia, familia e hijos, vivienda y exclusión social) constituyen una amalgama de servicios sociales y prestaciones que, por sus reducidas cuantías y requiriendo la comprobación de la falta de recursos para su obtención, tienen más bien un carácter asistencial. Algunas de estas funciones han presentado cierto aumento del gasto por habitante y se han emprendido algunas nuevas políticas, pero siempre mejoras centradas en determinados colectivos y alejadas de perseguir una universalización de los servicios. En este campo, una de las iniciativas más recientes es la entrada en vigor, en el 2007, de la Ley de DependenciaLey 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia. que prevé dar ayudas a un millón de personas dependientes hasta el 2015. En el 2007 accederán a las prestaciones los grandes dependientes. La dotación presupuestaria establecida en la ley es de 12.638 millones de euros en el conjunto del período, de los cuales 600.000 se gastarán en los primeros tres años, y será complementada por aportaciones de las CCAA. Se financiaran servicios (ayuda a domicilio y plazas en residencias) y prestaciones para las familiares cuidadoras. Aunque su desarrollo será paulatino y aún hay elementos que no han sido concretados del todo, algunos rasgos de la ley suscitan la reflexión sobre el tipo de servicios sociales que se están desarrollando. Se diferencian de los servicios públicos universales y gratuitos por aspectos como el establecer un copago por parte del usuario a determinar en función de criterios como los ingresos o el patrimonio, y la contemplación de la concertación de servicios privados que, dada la escasa creación de centros, plazas y servicios públicos, muy posiblemente será ampliamente utilizada.

Los aumentos en algunas partidas del gasto social son engañosos, porque aunque aumentan lo hacen por debajo del aumento de la riqueza social o PIB. Es decir, aumenta el gasto en la mayoría de partidas pero menos de lo que ha aumentado la riqueza del país, con lo que la proporción del gasto que se dedica a aspectos sociales disminuye, como lo indica el cuadro 1.

Podría llegar a pensarse que la tendencia a la disminución y estancamiento del gasto en protección social se debe a la disminución de las prestaciones por desempleo causadas por la disminución del paro, pero ello no explica la totalidad de la caída en el gasto en protección social y además observamos descensos en gran parte de los componentes de la protección social. El descenso del gasto en protección social constituyó una opción del gobierno que opto por recortar gastos y en especial el gasto social para equilibrar las cuentas públicas, tal como exigía la Unión EuropeaEstas políticas fueron iniciadas por el PSOE y luego continuadas con el PP y su política de “déficit cero”., lo que combinado con el pobre y tardío desarrollo del estado del bienestar en nuestro país condujo a un aumento del déficit social respecto el resto de países europeos. Es decir, para lograr la convergencia en materia económica y monetaria se sacrificó la convergencia en materia social.

Este estancamiento del gasto social supone una doble penalización para los trabajadores españoles. Por un lado sufren un deterioro de los servicios públicos, los cuales con el mismo dinero deben afrontar un aumento de la población y de prestaciones, sólo tenemos que pensar en el ejemplo de la sanidad, cuya universalización de las prestaciones no ha ido pareja a un aumento de recursos, provocando, por ejemplo, largas listas de espera en muchas actuaciones. Por otro lado, este estancamiento del gasto público obliga a las familias a aumentar su gasto privado si quieren mantener un mismo grado de prestaciones. Así, por ejemplo, mientras el gasto publico en sanidad se encuentra estancado desde principios de los noventa, el gasto privado en sanidad ha aumentado y ya supone el 30% del gasto total en sanidad. Otro claro ejemplo es el de las pensiones, donde la amplia campaña de desprestigio contra las pensiones públicas y la supuesta insostenibilidad del sistema han llevado a un espectacular aumento (tanto en número como en importes) de los planes y fondos de pensiones privados. Paralelamente, el Estado está privatizando crecientemente los servicios sociales, financiando la producción privada de los mismos, sobre todo en las áreas de la educación y la sanidad.

En resumen, podríamos establecer un paralelismo entre la contención salarial contemplada en otros artículos de este Informe y la moderación social. En general, el gasto social en España presenta un estancamiento, y lo más grave es que esto ocurre con niveles de protección social insuficientes y a pesar del elevado crecimiento económico experimentado en las dos últimas décadas. La contención social, como en el caso de los salarios, ha facilitado un repartimiento más desigual de la riqueza. Además, los mecanismos de protección social han tendido a orientarse al modelo de sociedad del trabajo o “workfare”, en el que las prestaciones sociales están estrechamente vinculadas al trabajo asalariado; asimismo la intensificación del déficit social ha trasladado el esfuerzo a los individuos y familias, potenciando la iniciativa privada, convirtiendo los servicios del Estado de Bienestar en terreno para la obtención de beneficios.

Un vistazo a la protección del desempleo

La función de las prestaciones de desempleo es la de hacer frente a situaciones de carencia de unos ingresos mínimos para la subsistencia como consecuencia de la no participación en el mercado de trabajo por la falta de empleo. Una de las características actuales de las economías capitalistas es la existencia de elevadas tasas de desempleo. La crisisVer Informe 3 Del pleno empleo a la plena precariedad. los años 70 generalizó el paro, y en la etapa actual el desempleo persiste como consecuencia de las deslocalizaciones y cierres de empresas, siendo el trabajo, mediante la precariedad laboral y el paro, la principal vía de ajuste empresarial a las crisis . Ante este escenario, para completar el estudio de la distribución de la renta y del bienestar es importante fijarnos en qué ha ocurrido con las prestaciones de desempleo.

La evolución del seguro por desempleo, tanto a nivel de gasto y número de perceptores como en la reforma de sus características normativas, ha presentado en España varias etapas. El paro se convirtió en un problema prioritario a raíz de la crisis de los años 70, pudiéndose identificar una primera etapa que coincide con la Transición y se caracteriza por un contexto de políticas democratizadoras y, en ciertos momentos, de confrontación sindical para lograr mejoras en lo laboral (huelgas). El Estado asumió y gestionó el problema del paro en este período mejorando la cobertura del desempleoPreviamente recortada por la Ley Básica de Empleo de 1980 de la UCD, que incrementaba la contribuidad y reducía el porcentaje del salario a percibir. con la Ley de Protección por Desempleo de 1984 (PSOE), que amplía la duración y la cobertura de ambos tipos de prestaciónLa cifra de parados ascendía a tres millones.. El giro neoliberal de la política económica que acompañó el proyecto de la Unión Europea hizo cambiar esta tendencia reduciendo la intensidad de la protección por desempleo. El 1992 (PSOE), en un contexto de recesión económica se lanzó el denominado “decretazo” que reduce la cuantía y la duración de la prestación contributiva a la vez que endurece el acceso a la misma (con el objetivo de disminuir el número de parados con derecho a prestación contributiva). Más adelante, se excluirán determinados colectivos. A partir de esta etapa, el gasto en desempleo ha ido decreciendo, no únicamente porque la tasa de paro disminuyera sino también como consecuencia de regresión de la protección del desempleo. De hecho, sólo la caída del paro ha evitado una desprotección generalizada. Por otro lado, la reforma de 2002 resulta del lanzamiento por parte del PP del decreto de 25 de mayo y de la consiguiente moderación de esas medidas como consecuencia de la huelga general del 20 de junio del 2002. Las aspiraciones iban encaminadas a la eliminación de los salarios de tramitación, la incorporación de mayor discrecionalidad en los condicionantes del desempleo y la desaparición del derecho al subsidio para los trabajadores eventuales agrarios. Las medidas finales vienen a ahondar en esta última dirección así como en la reforma jurídica del desempleo, estableciéndose condicionantes limitativas para la prestación del desempleo.

El pensamiento de fondo que inspira las recientes reformas del seguro de paro es que las prestaciones “desincentivan” la búsqueda de empleo por parte de los parados, convertidos en una costosa lacra para la competitividad. Ante este discurso cabe recordar que las prestaciones por desempleo son tan bajas que difícilmente pueden presentar semejantes ventajas con respecto a estar empleado y, además, que son financiadas por los trabajadores mediante la aportación previa del trabajador y las cotizaciones del resto de trabajadores. A este giro de inspiración de las prestaciones por desempleo le acompañan varios hechos relevantes: la reducción de las mismas, la continua utilización de los fondos de las cotizaciones al INEM para financiar a los empresarios con distintos tipos de bonificaciones, el establecimiento de condicionantes para la percepción del desempleo, como son el compromiso de actividad y la colocación adecuadaLos perceptores se comprometen a buscar empleo y a aceptar empleos ofrecidos por la intermediación pública que ésta considere “adecuados”, de lo contrario incurren en faltas que reducen la prestación o rescinden el derecho., y la prioridad que toman las políticas activas de empleo, a las que se destinan crecientes recursos. Éstas tienen como objetivo la orientación y la formación de los trabajadores y se desarrollan en un marco complejo: los sindicatos y patronales gestionan los fondos para la formación continua, la formación y la orientación laboral se realiza en función de las demandas laborales, el escaso margen de maniobra de los trabajadores para decidir su inserción al empleo, etc.

Como cualquier medida de política social, la implementación de prestaciones por desempleo puede tener una significación más amplia que la simple transferencia temporal de renta (o salario diferido), puesto que, junto con las pensiones, es una prestación financiada por el propio trabajo mediante cotizaciones. La prestación por desempleo puede constituir una estructura social solidaria que refuerce las posiciones de los trabajadores en relación a las condiciones laborales y salarios, haciéndoles menos vulnerables respecto al empleo. O bien, la limitación y constricción de las condiciones de las prestaciones por desempleo debilitan a las clases populares. En esta ocasión, observamos cómo la protección por desempleo tiende a recortar la garantía de ingresos y a convertirse en un instrumento del capital para hacer más dócil a la fuerza de trabajo.

En España, las prestaciones por desempleo pueden ser contributivas o asistenciales en función de si se cumplen o no las exigencias de haber cotizado durante el suficiente tiempo para acceder a las primeras. Podríamos decir que la prestación por desempleo cumple un doble objetivo de seguridad y de asistencia, para segmentos también distintos de la población (aquellos con una vinculación más estable al mercado del trabajo y otros con una participación laboral más débil). También los niveles de prestaciones son distintos, el subsidio de desempleo (asistencial) representa el equivalente al 75% del antiguo Salario Mínimo, importe con el que es imposible vivir sin otras ayudas o fuentes de ingresos.

Alrededor de un tercio de los parados oficialesEstadística de demandantes de empleo, puestos de trabajo y colocaciones. Junio 2007. INEM. no reciben ninguna prestación de desempleo. Los datos referentes a los últimos añosBoletín estadísticas laborales Junio 2007. Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. ponen de manifiesto una tendencia conjunta de incremento del número de perceptores y de la tendencia al estancamiento de las cuantías, hecho que recoge los efectos de las paulatinas reformas neoliberales del desempleo.

• El número de perceptores de la prestación contributiva es de 720,300, aproximadamente el 60% más que el 2000, debido en parte al repunte de los despidos, que cobran importancia desde finales de los 90, a las que se debe el aumento de las prestaciones de desempleo. Con respecto a la cuantía media, se observa una tendencia al estancamiento de los aumentos de la misma, pasando del crecimiento del 4,3% el 1997 al 2,9% el 2006.
• El número de prestaciones asistenciales (subsidios) el 2006 es de 373.800, 5.700 más que el 2000 y 19.700 más que el 2002 como consecuencia principalmente del subsidio a mayores de 52 años y por una incidencia importante del paro de larga duración.

En resumen, el gasto en desempleo pasa a tener una incidencia positiva para los empresarios (que se ahorran los costes de la formación, intermediación, etc. y se benefician de las bonificaciones a cargo de las cotizaciones) y, por otro lado, se refuerza la mayor dependencia de los trabajadores al empleo, condicionados a buscar empleo y aceptar puestos de trabajos cuyos requisitos son establecidos con criterios favorables a las necesidades del mercado laboral, facilitando la precariedad del trabajo.

Como conclusión, podríamos establecer un paralelismo entre la contención salarial contemplada en otros artículos de este Informe y la moderación social. En general, el gasto social en el Estado Español presenta un estancamiento, y lo más grave es que esto ocurre con niveles de protección social insuficientes y a pesar del elevado crecimiento económico experimentado en las dos últimas décadas. La contención social, como en el caso de los salarios, ha facilitado un repartimiento más desigual de la riqueza. Además, los mecanismos de protección social han tendido a orientarse al modelo de sociedad del trabajo o “workfare”, en el que las prestaciones sociales están estrechamente vinculadas a la obligación de realizar un trabajo asalariado; asimismo la intensificación del déficit social ha trasladado el esfuerzo a los individuos y familias, potenciando la iniciativa privada, convirtiendo los servicios del Estado de Bienestar en terreno para la obtención de beneficios.

Indicadores del grado de desarrollo de la protección social

Para analizar el grado de desarrollo de la protección social que brinda un estado contamos con tres indicadores básicos: el gasto social como porcentaje del PIB, el gasto social por habitante y el porcentaje de población adulta que trabaja en los servicios sociales.

El gasto en protección social expresado como porcentaje del PIB es el indicador más simple y nos da una idea del esfuerzo realizado en protección social en una sociedad. En el 2004, el porcentaje sobre el PIB dedicado a protección social era el 20%.Fuente: Eurostat. Esta cifra está claramente por debajo la media de la Unión Europea (UE15 26,7%) y muy por debajo de países con una mayor tradición del estado del bienestar como Suécia. De hecho, España es el segundo país de la Europa de los 15, por detrás de Irlanda, con menos gasto social con respecto al PIB. Las cifras de protección social respecto al PIB, sin embargo, presentan problemas, pues se ven alteradas por el diferencial del crecimiento económico: el PIB español ha crecido en los últimos años por encima del de la UE-15 por lo que un mismo nivel de gasto significa menos esfuerzo en términos del PIB. Sin embargo, el crecimiento económico podría haberse aprovechado para alcanzar mayores niveles de protección social que permitan acercarnos a los niveles europeos. Además, este crecimiento económico viene acompañado de un reparto de la riqueza más desigual, menores garantías en el mercado laboral y, por lo tanto, de una creciente necesidad de mayor y mejor protección social.

El gasto en protección social por habitante es un mejor indicador, especialmente para comparaciones internacionales, pues resuelve las limitaciones del gasto social como porcentaje del PIB. En términos constantesCon una misma cantidad de dinero en cada país se pueden comprar más o menos cantidades según el nivel de precios. Las Unidades de Poder de Compra son cantidades equivalentes para todos los países, es decir permiten comprar la misma cesta de compra en cada uno de ellos. el gasto en protección social por habitante presentó un descenso durante la década de los noventa aunque en los últimos años parece recuperarse. Esto significa que la protección social, medida en gasto por habitante, no ha mejorado nada, a pesar del elevado crecimiento económico. El diferencial con la UE-15 se ha ampliado notablemente (un 29,2% en el período 1991-2004). Si lo analizamos en Unidades de Poder de Compra, medida que permite comparar entre países descontando los efectos que tienen las diferencias en los niveles de precios, el gasto por habitante en la Unión Europea es mucho mayor que la española: en la UE-15 el 2004 se dedicaba una media de 7.252 Unidades de Poder de Compra, mientras que en España esta cifra era de 4.437 Unidades de Poder de Compra, casi un 40% menos siendo tras Portugal el segundo país de la UE-15 que peores resultados presenta en este aspecto.

El porcentaje de población adulta que trabaja en los servicios públicos sociales es otro buen indicador del grado de desarrollo del estado del bienestar. En España este porcentaje era, el año 2000, del 5,9%, poco más que la mitad de la media de la UE-15 que se sitúa en el 11% y a años luz de países con una mayor tradición en el estado del bienestar, como Suecia donde alcanza cerca del 17%.

Bibliografia

• FELIPE TÍO, María Jesús (2004) Un análisis del sistema de protección social de la Comunidad Valenciana. Universitat de Valencia, Servei de Publicacions.
• NAVARRO, Vicenç (2000) Bienestar insuficiente, democracia incompleta. Sobre lo que no se habla en nuestro país. Anagrama, 2002.
• NOGUERA, Jose Antonio (2000) Las políticas de garantía de rentas II: protección por desempleo y rentas mínimas de inserción en Cambios en el estado del bienestar: políticas sociales y desigualdades en España Adelantado Gimeno, Jose (coord.), Icaria.
• RUIZ GALACHO, Encarna (2006) Las reformas laborales en España (1977-2002). Revista Laberinto, nº20.

Fuentes Estadísticas

• INEM. Estadística de demandantes de empleo, puestos de trabajo y colocaciones. Junio 2007.
• Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Boletín estadísticas laborales. Junio 2007. EPA y Prestaciones por desempleo.
• EUROSTAT. European social statistics, Social protection Expenditure and receipts 1980–99. European Communities, 2001.
• EUROSTAT. European social statistics, Social protection Expenditure and receipts 1996–2004. European Communities, 2007.